การเลือกตั้งระดับชาติที่กำลังใกล้เข้ามานี้ เป็นสิ่งที่หลายคนหลายฝ่ายล้วนตั้งตารอว่า รัฐบาลชุดใหม่ที่จะได้รับเลือกเข้ามารับตำแหน่งบริหารประเทศนั้นจะมีนโยบายหรือแนวทางอย่างไรที่จะทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนในมิติต่างๆ ยกระดับไปสู่จุดที่ดีขึ้น โดยเฉพาะมิติที่หลายคนให้ความสำคัญอย่าง การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เพื่อทำให้ประเทศไทยมีความเสมอภาคมากขึ้น
เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2566 ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยการสนับสนุนของ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) จัดสัมมนาสาธารณะในหัวข้อ ‘บทเรียนสองทศวรรษปฏิรูปการศึกษาไทย’ เพื่อนำเสนอผลการศึกษาวิจัยกระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาของประเทศไทย อันจะนำไปสู่ความเข้าใจทิศทางการปฏิรูปการศึกษาในแง่มุมต่างๆ โดยเฉพาะการใช้กรอบวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์การเมืองที่จะช่วยสนับสนุนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบายการศึกษาในทิศทางที่ดีขึ้นได้ ดังนี้

ทบทวนภูมิทัศน์ 2 ทศวรรษปฏิรูปการศึกษาไทย
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ปีติดล ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า การปฏิรูปการศึกษาไทยนั้นเกิดขึ้นมานานกว่า 2 ทศวรรษแล้ว ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ยุค ได้แก่
ยุคแรก คือ ‘การปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. 2542’ ภายใต้บริบทของการตื่นตัวเรื่องโลกาภิวัฒน์ตั้งแต่ช่วงปี 2530 มาจนถึงการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่มีการปฏิรูปการเมือง
เป้าหมายของการปฏิรูปการศึกษาในยุคแรกนี้ คือสร้างโอกาสการเข้าถึงการศึกษาขั้นพื้นฐาน ปฏิรูปโครงสร้างการศึกษาและการมีส่วนร่วม พัฒนาครูและบุคลากร การกำหนดมาตรฐานและระบบประกันคุณภาพ พัฒนาหลักสูตรและกระบวนการเรียนรู้ และปรับระบบทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษา โดยมีการดำเนินงานสำคัญคือ ปรับโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการ จัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษา จัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) และปรับปรุงระบบวิทยฐานะครู
ยุคที่สอง คือ ‘การปฏิรูปการศึกษาทศวรรษที่ 2 พ.ศ. 2552’ ภายใต้บริบทการปฏิรูปประเทศโดยการนำของพรรคประชาธิปัตย์ เป้าหมายในการปฏิรูปการศึกษาครั้งนี้ คือพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการเรียนรู้ ส่งเสริมการเพิ่มโอกาสการศึกษาและการเรียนรู้อย่างทั่วถึง ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการบริหารจัดการการศึกษา โดยการดำเนินงานยุคนี้คือ โครงการเรียนฟรี 15 ปี การแยกเขตพื้นที่การศึกษาระดับประถมและมัธยม โครงการพัฒนาคุณภาพครูและการพัฒนาผลตอบแทนครู
ยุคที่สาม คือ ‘การปฏิรูปการศึกษาไทยหลัง พ.ศ. 2557’ เป็นการปฏิรูปหลังการรัฐประหาร 2557 ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 โดยมีเป้าหมายการปฏิรูปหลายประการ เช่น การปฏิรูปการศึกษาและเรียนรู้ด้วยระบบดิจิทัล การจัดการเรียนการสอนเพื่อตอบสนองการเปลี่ยนแปลงในทศวรรษที่ 21 การลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา เป็นต้น

การดำเนินงานที่สำคัญในยุคที่สาม คือ การประกาศใช้ 1) พ.ร.บ.กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พ.ศ. 2561 2) พ.ร.บ.การพัฒนาเด็กปฐมวัย พ.ศ. 2562 และ 3) พ.ร.บ.พื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562
ข้อสังเกตจากงานศึกษาการปฏิรูปการศึกษาในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา คือ การตระหนักรับรู้ถึงปัญหาและการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนมีความสำคัญต่อการปฏิรูปการศึกษา อุปสรรคสำคัญในการปฏิรูปการศึกษามักถูกชี้ไปที่โครงสร้างของระบบราชการรวมศูนย์ และผลประโยชน์ของตัวละครที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการศึกษามีส่วนสำคัญต่อทิศทางการปฏิรูป
การปฏิรูปการศึกษาในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้หลายประการ และถึงแม้คุณลักษณะของกระบวนการกำหนดนโยบายจะมีความสำคัญต่อการบรรลุเป้าหมาย แต่ที่ผ่านมายังไม่ได้มีการศึกษากระบวนการนี้อย่างเป็นระบบ ผ่าน ‘กรอบการวิเคราะห์’ ที่จะช่วยเพิ่มความลึกให้กับเนื้อหาและขาดความเชื่อมโยงระหว่างปัจจัย
มองปัญหาการปฏิรูปผ่านแว่นตา ‘เศรษฐศาสตร์การเมือง’
สำหรับการศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายในครั้งนี้ ได้ทำการวิเคราะห์ผ่านมุมมอง ‘เศรษฐศาสตร์การเมือง’ เนื่องด้วยสาเหตุที่ว่าการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเป็นกระบวนการทางการเมืองที่ต้องปฏิสัมพันธ์กับผู้เกี่ยวข้อง ทั้งในแง่ผลประโยชน์ บทบาท และอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างกันไป ดังนั้นการปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษาจะต้องเข้าใจสภาพข้างต้น และมีกลยุทธ์ในการเปลี่ยนสภาพแวดล้อม รวมไปถึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบาย

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ชี้ว่ากรอบวิเคราะห์ของเศรษฐศาสตร์การเมืองไม่ได้มุ่งเป้าไปยังคำถามที่ว่า นโยบายที่ดีคืออะไร แต่คำถามสำคัญคือ “นโยบายที่ดีจะเกิดขึ้นได้อย่างไร” โจทย์วิจัยหลักมีอยู่ 2 ข้อ คือ 1) คุณลักษณะสำคัญ (ในทางเศรษฐศาสตร์การเมือง) ของกระบวนการกำหนดนโยบายด้านการศึกษาไทยเป็นอย่างไร และ 2) คุณลักษณะเหล่านี้มีนัยสำคัญต่อการผลักดันนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาอย่างไร โดยจุดประสงค์ของการวิจัยคือการเผยแพร่องค์ความรู้และกลยุทธ์ในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบาย
ปัจจัยเชิงสถาบัน: ตลาดการปฏิรูปการศึกษาและนัยต่อความเหลื่อมล้ำ
ต่อมาเป็นการนำเสนอข้อมูลวิจัย โดย รองศาสตราจารย์ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร รองศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองและการพัฒนา ประจำ National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น ซึ่งเน้นไปที่บทบาทของสถาบันทางการเมืองไทย ทั้งเรื่องความไม่ลงรอยระหว่างความคาดหวังของสถาบันการเมืองที่มีต่อกระทรวงศึกษาธิการ งบของกระทรวงศึกษาธิการที่ทำให้การจัดการนโยบายไม่มีประสิทธิภาพมากนัก รวมไปถึงสะท้อนภาพปัญหาของตัวแสดงในแต่ละฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับการทำนโยบายการศึกษาว่าพบเจอปัญหาอะไรบ้าง

รองศาสตราจารย์ ดร.วีระยุทธ เปิดประเด็นในหัวข้อ ‘Demand: สถานะของกระทรวงศึกษาธิการในการเมืองไทย’ โดยพบว่ามีลักษณะดังนี้
1. ใน 25 ปีที่ผ่านมา มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ 22 คน (จาตุรนต์ ฉายแสง ดำรงตำแหน่ง 2 วาระ)
2. ระยะเวลาดำรงตำแหน่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ อยู่ที่ 386.5 วัน หรือประมาณ 13 เดือนต่อ 1 วาระ
3. มีรัฐมนตรี 10 คน อยู่ในตำแหน่งเป็นเวลาเกิน 1 ปี
4. รัฐมนตรีส่วนใหญ่ไม่ได้มีภูมิหลังด้านการบริหารการศึกษา
5. นักการเมืองมองกระทรวงศึกษาธิการเป็น ‘กระทรวงระดับกลางๆ’
ลักษณะดังกล่าวนำไปสู่ประเด็นต่อไปคือ ‘Demand: ความไม่ลงรอยระหว่างความคาดหวังกับสถานะการเมือง’ ซึ่ง รองศาสตราจารย์ ดร.วีระยุทธ สรุปไว้ว่า กระทรวงศึกษาธิการมีสถานะก้ำกึ่งในการเมืองไทย คืออยู่ในฐานะ A political springboard หมายถึง กระทรวงที่นักการเมืองมาดำรงตำแหน่งระหว่างที่กำลังรอไปกระทรวงที่ใหญ่กว่าต่อไป ทำให้ขาดนักการเมืองที่มีความสามารถด้านการบริหารการศึกษาโดยตรง และยังทำให้การบริหารกระทรวงศึกษาธิการไม่ต่อเนื่องอีกด้วย
ประเด็นต่อมาคือ ‘Supply: การปฏิรูปการศึกษาไทยปี 2535-2565’ ซึ่งเป็นการมองการปฏิรูปการศึกษาตลอดทั้ง 3 ระลอก ผ่านปัจจัยต่างๆ คือ 1) เศรษฐกิจการเมืองแบบเปิด 2) แรงสนับสนุนจากระบบราชการ และ 3) การวางเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์
‘การปฏิรูประลอกแรก (2535-2552)’ เป็นช่วงเดียวใน 3 ระลอกที่มีสภาพเศรษฐกิจการเมืองแบบเปิด ซึ่งไทยอยู่ในกระแสโลกาภิวัฒน์ และทำให้เศรษฐกิจไทยเติบโตดี ไทยถูกมองจากนานาประเทศว่ากำลังจะกลายเป็น ‘เสือตัวที่ 5’ ก็ทำให้ภาคธุรกิจต่างๆ เข้ามาให้การสนับสนุนในการร่วมปฏิรูปการศึกษาไทยด้วย แต่ก็ขาดแรงสนับสนุนจากระบบราชการ และในการวางเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ก็ขาดรายละเอียดและวางกรอบเวลานานเกินไป อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์สำคัญของการปฏิรูปในระลอกแรกคือ ทำให้การศึกษาเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ และมีการจัดโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการใหม่
‘การปฏิรูประลอกสอง (2552-2557)’ สภาพการเมืองมีการแบ่งขั้วอย่างรุนแรง แต่ในระลอกนี้ได้รับแรงสนับสนุนจากระบบราชการ การวางเป้าหมายมีการออกแบบนโยบายต่อยอดจากที่ส่วนราชการได้มีการทำไว้อยู่แล้ว ผลลัพธ์สำคัญของการปฏิรูปในระลอกที่สองคือ นโยบายเรียนฟรี 15 ปี
‘การปฏิรูประลอกสาม (2557-2565)’ สภาพการเมืองมีลักษณะเป็นการเมืองระบบปิดจากการรัฐประหาร 2557 การวางเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์มีความพยายามที่จะก้าวข้ามระบบราชการ ผลลัพธ์สำคัญของการปฏิรูประลอกสามคือ การเกิดขึ้นของ พ.ร.บ.กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พ.ศ. 2561 พ.ร.บ.การพัฒนาเด็กปฐมวัย พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ.พื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562
จากนั้น รองศาสตราจารย์ ดร.วีระยุทธ จึงชวนมองปัญหาของกระบวนการจัดทำงบประมาณจากมุมมองฝ่ายต่างๆ โดยแบ่งเป็น 5 มุมมอง
1. มุมมองของส่วนราชการ เนื่องจากในช่วงเวลาของการจัดทำงบประมาณสำหรับส่วนราชการเอง เป็นช่วงเวลาที่สั้นและบีบรัดมาก ประกอบกับการที่มีกฎระเบียบควบคุมมากมาย ก็ทำให้ส่วนราชการมองว่าการทำงบประมาณเป็นภาระเพิ่มเติมและเป็นเรื่องที่ชวนสับสน
2. มุมมองของสภาผู้แทนราษฎร มองว่าเป็นเรื่องที่กระชั้นชิด เพราะมีกรอบของรัฐธรรมนูญกำหนดอยู่ และมูลค่าที่สภาผู้แทนราษฎรในนามของ ‘คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี’ ต้องตัดสินใจเรื่องงบประมาณจะคิดเป็นค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 30,000-40,000 ล้านบาท/วัน
3. มุมมองของพรรคฝ่ายค้าน มองว่าสัดส่วนของผู้มีบทบาทในกระบวนการจัดทำงบประมาณยังไม่มีความเหมาะสม เนื่องจากที่นั่งจำนวนหนึ่งของ ‘คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี’ ถูกกันไว้ให้เป็นที่นั่งของ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล
4. มุมมองของรัฐบาลใหม่ที่แม้จะชนะการเลือกตั้ง แต่เมื่อเข้าสภาแล้วก็ต้องทำงบประมาณภายใต้ข้อจำกัดโครงสร้างงบประมาณของรัฐบาลชุดที่แล้วอยู่ดี
5. ปัญหาเฉพาะตัวของกระทรวงศึกษาธิการที่ถึงแม้จะมีงบประมาณมาก แต่งบกว่า 60 เปอร์เซ็นต์ เป็นงบประมาณด้านบุคลากร โดยมีสัดส่วนงบลงทุนเพียง 5-6 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น
ทั้งนี้ ปัญหาด้านการจัดสรรงบประมาณและมุมมองของฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณการศึกษา ส่งผลทำให้การปฏิรูปการศึกษาไทยไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้เท่าที่ควร
จากการสำรวจอุปสงค์ของระบบการศึกษาไทยในตลาดการเมือง ดร.วีรยุทธพบว่า รัฐไทยมีงบประมาณ 3 ล้านล้านบาท 10% คือ 3 แสนล้านบาท ลงไปกับกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมากกว่ากระทรวงอื่นๆ นักการเมืองไทยกลับไม่ได้มองกระทรวงศึกษาเป็น “กระทรวงเกรดเอ” เพราะถึงจะได้รับงบประมาณมหาศาล แต่นักการเมืองไทยก็มองกระทรวงศึกษาเป็นแค่กระทรวงระดับกลางๆ เท่านั้น
จากงบ 100% ของกระทรวงศึกษาธิการ ถูกใช้ไปกับงบบุคลากร 25% ใช้ไปกับเงินอุดหนุนหรือที่เรียกว่าโครงการเรียนฟรี ทำให้เหลือเงินไปใช้กับงบนโยบายจริงได้น้อยมาก
ในด้านอุปทานของระบบการศึกษาไทย แม้จะมีความคาดหวังต่อให้การปฏิรูปการศึกษามีความชัดเจน และเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบ แต่ตลอดการปฏิรูปการศึกษาทั้ง 3 ระลอก ยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายการปฏิรูปได้อย่างเป็นระบบ เพราะขาดองค์ประกอบทั้ง 3 อย่างนั่นก็คือ 1) เศรษฐกิจการเมืองปลายเปิดที่กระตุ้นให้คนเข้ามามีส่วนร่วม 2) การได้รับการสนับสนุนจากข้าราชการ และ 3) การปฏิรูปต้องมียุทธศาสตร์เชิงกฎหมายภายใต้กรอบเวลาที่ชัดเจน
อ่านบทสัมภาษณ์ของ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ได้ที่ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร: กางแผนงบประมาณการศึกษา สำรวจอุปสงค์-อุปทานในตลาดการเมือง
ผลประโยชน์และบทบาทของผู้เล่นในกระบวนการปฏิรูปการศึกษา
ต่อมา ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโสประจำสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ชี้ว่าบทบาทของผู้มีผลประโยชน์ในกระบวนการปฏิรูปการศึกษามีส่วนสำคัญต่อการกำหนดนโยบายสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาที่อาจจะสอดคล้องหรือเบี่ยงเบนจากเป้าหมายได้ โดยยกตัวอย่างผ่าน 2 กรณีคือ 1) การจัดสรรงบอุดหนุนแก่นักเรียนในโรงเรียนเอกชนและรัฐ ซึ่งยังคงมีความเหลื่อมล้ำกันอยู่ และ 2) การจัดสรรเงินอุดหนุนช่วยเหลือนักเรียนยากจนหลังปี 2560 ซึ่งมีแนวโน้มในการจัดสรรที่ดีขึ้น สอดคล้องกับกฎหมายกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา

กรณีแรก การจัดสรรงบอุดหนุนแก่นักเรียนในโรงเรียนเอกชนและรัฐที่เบี่ยงเบนจากความเท่าเทียมไปสู่ความเหลื่อมล้ำ โดยเมื่อดูสัดส่วนเงินอุดหนุนรายหัวสำหรับโรงเรียนเอกชน เปรียบเทียบกับเงินอุดหนุนรายหัวในโรงเรียนรัฐระดับประถมศึกษา พบว่า ก่อนปี 2542 เงินอุดหนุนโรงเรียนเอกชนได้รับไม่เท่าเทียมกับโรงเรียนรัฐบาล แต่หลังจากมี พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 60 ที่กำหนดให้ต้องมีเงินอุดหนุนอย่างเท่าเทียมกัน ก็ทำให้มีความเท่าเทียมกันมากขึ้น อย่างไรก็ดี หลังปี 2555 การให้เงินอุดหนุนระหว่างโรงเรียนเอกชนและโรงเรียนรัฐก็กลับไปสู่จุดที่เหลื่อมล้ำกันอีกครั้ง เนื่องจากระดับเงินอุดหนุนรายหัวที่โรงเรียนเอกชนได้รับรอบนี้ก็อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าโรงเรียนรัฐเหมือนแต่ก่อน ซึ่งความเหลื่อมล้ำในครั้งนี้มากเสียยิ่งกว่าช่วงก่อนปี 2542 เสียอีก
กรณีที่สอง การจัดสรรเงินอุดหนุนช่วยเหลือนักเรียนยากจนหลังปี 2560 มีแนวโน้มในการจัดสรรที่ดีขึ้น โดยการให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนในปี 2562-2563 อยู่ที่ร้อยละ 1.6 เมื่อเทียบกับการให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนในปี 2559 อยู่ที่ร้อยละ 0.5 เท่านั้น สอดคล้องกับการมีกฎหมายกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา ที่มีเป้าหมายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา
ทั้งนี้ กลุ่มผลประโยชน์ของนโยบาย คือ ผู้ได้รับผลประโยชน์จากนโยบายโดยตรง ซึ่งมีแรงจูงใจที่จะปกป้องนโยบายที่ให้ประโยชน์หรือคัดค้านการปฏิรูปที่กระทบต่อผลประโยชน์ของตัวเอง เช่น โรงเรียนเอกชนและสมาคม ข้าราชการครูและองค์กรครู พ่อแม่และนักเรียนยากจน รวมถึง กสศ. ก็เป็นหนึ่งในกลุ่มผลประโยชน์เช่นกัน เพราะ กสศ. เองก็ผูกโยงตัวเองกับนโยบายการให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากจน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายการปฏิรูปการศึกษาด้วย
จากทั้งสองกรณีข้างต้น ศุภณัฏฐ์เน้นว่า กลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการปฏิรูปการศึกษาจะต้องร่วมมีบทบาท ทั้งใน ‘ระบบตัดสินใจเชิงนโยบายระดับชาติ’ (macro-policymaking system) โดยการกำหนดวาระ แนวทางปฏิรูป หรือที่เรียกว่า ‘มโนทัศน์ทางนโยบาย’ เช่น การออกกฎหมายว่าด้วยหลักการสร้างความเสมอภาค และต้องมีบทบาทใน ‘ระบบตัดสินใจย่อย’ (policy-subsystem) เช่น ออกแบบวิธีการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษา เพื่อมีส่วนในการกำหนดกรอบหรือแนวทางในการตัดสินใจ เพื่อทำให้นโยบายการปฏิรูปไม่เบี่ยงเบนไปจากเป้าหมาย
บทบาทของเรื่องเล่า (narratives) กับการปฏิรูปการศึกษาไทย

หัวข้อต่อมาคือ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นภนต์ ภุมมา อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ฉายภาพให้เห็นเรื่องเล่าชุดต่างๆ ที่ถูกเล่าภายใต้การศึกษาไทยเป็นเวลานาน ซึ่งอาจแบ่งเรื่องเล่าชุดต่างๆ ที่มีอิทธิพลต่อวงการการศึกษาไทยได้หลักๆ 6 เรื่องเล่า ดังต่อไปนี้
1) ‘โลกาภิวัตน์และการเปลี่ยนแปลงของโลก’ มีโครงเรื่องหลักคือ แม้โลกจะพัฒนาไปไกล แต่การศึกษาไทยยังล้าหลัง จึงต้องพัฒนาการศึกษาให้เหมาะสมกับยุคโลกาภิวัตน์
2) ‘ผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง’ มีโครงเรื่องว่าคนมีศักยภาพในการเรียนรู้ได้ทุกช่วงวัย แต่ปัจจุบันยังไม่มีโอกาสจะแสดงศักยภาพ จึงทำให้ครูต้องปรับวิธีการสอน และรัฐควรจัดให้มีการศึกษาแก่ผู้ที่อยู่นอกระบบโรงเรียนด้วย
3) ‘เศรษฐกิจพอเพียง’ เป็นเรื่องเล่าที่ดำเนินไปภายใต้ฉากของวิกฤตทางเศรษฐกิจที่คนไทยจะต้องหาทางเอาตัวรอด เศรษฐกิจพอเพียงจึงถูกนำมาใช้เพื่อเป็นการส่งเสริมการปฏิรูปการศึกษาในมิติต่างๆ
4) ‘เก่ง ดี มีสุข’ มีโครงเรื่องที่ว่าด้วยการพัฒนาคนจะมีแค่ความสามารถทางวิชาการอย่างเดียวไม่ได้ ต้องมีการพัฒนาอารมณ์และคุณธรรมด้วย ดังนั้นครอบครัวจึงควรมีส่วนร่วมในการดูแลนักเรียน และครูควรเรียนรู้จิตวิทยาเด็ก และส่งเสริมจริยธรรมแก่นักเรียน
5) ‘ประเทศไทย 4.0’ เน้นไปที่การส่งเสริมความสามารถด้านเทคโนโลยี วิทยาศาสตร์ นวัตกรรม เพื่อพัฒนาศักยภาพแรงงาน เรื่องเล่าชุดนี้เป็นเรื่องเล่าภายใต้นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจของ คสช.
6 ‘ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา’ ถูกเล่าภายใต้ฉากที่ว่า การศึกษาไทยมีความเหลื่อมล้ำมาเป็นเวลานานแล้ว จึงควรมีการปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาลง

เรื่องเล่าที่มีอิทธิพลมากที่สุดตลอด 3 ยุคของการปฏิรูปการศึกษาคือ เรื่องเล่า ‘ประเทศไทย 4.0’ ในจุดนี้ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นภนต์ ชี้ว่า แม้คำว่าประเทศไทย 4.0 จะเป็นคำใหม่ที่พึ่งปรากฏขึ้นในสังคมไทยช่วงไม่กี่ปี่ที่ผ่านมา แต่แนวคิดนี้เน้นไปที่การพัฒนาด้านเทคโนโลยี วิทยาศาสตร์ และนวัตกรรม เพื่อให้แรงงานไทยสามารถแข่งขันได้ในตลาด ซึ่งแนวคิดเช่นนี้มีอิทธิพลหลักตลอด 3 ยุคที่ผ่านมา
เรื่องเล่าที่มีอิทธิพลรองลงมาคือเรื่องเล่าชุด ‘ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา’ ซึ่งเป็นเรื่องเล่าที่ถูกเล่าและมีอิทธิพลมาอย่างยาวนานในวงการการศึกษาไทย ขณะเดียวกันก็มีอิทธิพลมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งมิติของความเหลื่อมล้ำขึ้นอยู่กับว่าผู้เล่าเป็นใครและจะเน้นไปที่จุดไหน เช่น ความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนเอกชนและโรงเรียนรัฐ ความเหลื่อมล้ำระหว่างครู ความเหลื่อมล้ำในหมู่นักเรียนยากจน เป็นต้น
เรื่องเล่าชุดต่างๆ นั้นล้วนดำเนินไปในร่มใหญ่ว่าด้วยการศึกษาของชาติ ภายใต้โครงเรื่องหลักคือ การศึกษาในปัจจุบันยังไม่มีประสิทธิภาพและสภาพแวดล้อมในการศึกษาไทยผันแปรไปโดยตลอด ทำให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายอยู่เสมอ และคติสำคัญของเรื่องเล่าเหล่านี้คือ ไม่ว่าจะอย่างไรก็ต้องมีการปฏิรูปการศึกษาให้สำเร็จจงได้
กลยุทธ์การเปลี่ยนแปลงนโยบายการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ
ในช่วงท้ายของการสัมมนา ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร สรุปว่า ความท้าทายพื้นฐานที่นโยบายลดความเหลื่อมล้ำต้องเผชิญก็คือ 1) การแก้ไขดุลอำนาจระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง 2) การปรับปัจจัยเชิงสถาบันในการจัดสรรทรัพยากร 3) การเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจ และ 4) การพัฒนาปัจจัยหนุนเสริม

จากนั้น ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร กล่าวปิดท้ายด้วยการนำเสนอกลยุทธ์ปรับนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา โดยแบ่งเป็น 3 ขั้นตอน
1. การผลักดันการปฏิรูปการศึกษาผ่านกลไกทางการเมือง โดย กสศ. และภาคี ต้องเพิ่มแรงจูงใจให้ผู้เล่นในระบบการเมืองให้ความสำคัญต่อการปรับปรุงนโยบาย ซึ่งอาจทำได้ผ่านการกระตุ้นในช่องทางต่างๆ เพื่อให้วาระด้านการศึกษาเป็นวาระสำคัญในเวทีการเลือกตั้ง สนับสนุนให้ผู้เล่นในสนามการเมืองนำเสนอนโยบายที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาให้เป็นนโยบายสำคัญในการเลือกตั้ง และ กสศ. และภาคียังต้องร่วมจัดตั้ง Education Policy Watch เพื่อทำหน้าที่คอยติดตามและตรวจสอบความก้าวหน้าของนโยบาย เพื่อไม่ไห้ผู้เล่นทางการเมืองเกิดการหลงลืมหรือเบี่ยงเบนการผลักดันนโยบายด้านการศึกษาของตน
2. การขับเคลื่อนการปฏิรูปเมื่อเข้าสู่ระบบราชการ ต้องหลีกเลี่ยงข้อจำกัดของโครงสร้างระบบราชการ แนวทางที่ กสศ. และภาคีเลือกใช้ในการจัดการข้อจำกัดของระบบราชการอาจเริ่มด้วยการผลักดันการเปลี่ยนแปลงในประเด็นระดับย่อยก่อน แล้วจึงค่อยยกระดับการเปลี่ยนแปลงไปสู่การผลักดันประเด็นใหญ่ต่อไป
3. ให้ความสำคัญกับการวางกรอบการต่อรองในระดับย่อย เช่น คณะกรรมการต่างๆ ที่มีบทบาทในการกำหนดความเป็นไปของนโยบายปฏิรูปการศึกษา โดย กสศ. และภาคี ควรออกแบบกรอบการตัดสินใจของระดับย่อยเหล่านี้ให้มีความชัดเจนมากขึ้น เพื่อป้องกันการเกิดระบบที่ทับซ้อนจนท้ายที่สุดทำให้ประเด็นต่างๆ ของนโยบายการปฏิรูปการศึกษาถูกเบี่ยงเบนไปได้ และต้องผลักดันมโนทัศน์ทางนโยบายที่ช่วยสนับสนุน และเพิ่มตัวละครรักษาเส้นทางการปฏิรูป